사회복지정책의 이론(6)

9. 정치경제학적 이론

  1970년대 들어 베트남전, 제국주의, 국가 간의 빈부 격차, 성차별 등에 대한 좌파적 시각이 힘을 갖기 시작하면서 서구에 마르크스주의가 리바이벌되었다. 진보적인 사회과학자들은 마르크스적 통찰력으로 '복지'자본주의의 발전을 설명하고자 하였으며, 정치경제학적 입장에서 복지국가를 자본주의적 발전을 보장하고 사회통제의 억압적 메커니즘으로 작용하는 것으로 간주했다.

  이와 함께 사회복지학계 내에서도 기존의 전통적인 페이비언 사회복지학에 대한 도전이 시작되었다. 주로 마르크스주의적 전망으로 가진 비판적 사회복지학자들에 의해 주도된 새로운 사회복지학에 대한 관심이 그것이다. 이들은 사회와 정책 형성에 대한 합리주의 모델과 독립된 조정자로서의 국가관이 갖는 보수성의 문제에 대해 이의를 제기하였다. 그리하여 마르크스주의적 입장에서 생산관계와 생산 양식인 토대와 이에 조응하는 상부구조로서의 국가 간의 관계를 바탕으로 복지국가의 사회복지정책에 대한 출현과 변화를 보다 본질적으로 설명하고자 하는 복지국가의 정치경제학이 대두되었다.

1) 자본논리론

  자본주의 국가의 사회복지정책에 대한 정치경제학적 접근 중 가장 대표적인 것 중의 하나가 자본논리론이다.

  Cinsberg에 의하면, 사회복지의 첫 번째 기능은 노동예비군, 가부장제 가족 및 숙련 노동력을 재생산 하는 것이며, 두 번째 기능은 빈곤은 해결과 안정되고도 충분한 자본축적을 위한 수단이다. 사회복지정책이 자본주의의 발전에 반드시필요한 노동력을 재생산으로써 자본축적에 기여한다는 것이다. 가장 대표적인 것이 보건의료정책과 교육정책이다. 

  Cough도 같은 입장이다. 정치경제학적 입장에서 그는 복지국가를 자본주의 운동법칙과 계급투쟁의 결과(후술할 계급투쟁론 참조), 즉 자본주의 발전의 필요성에 대한 기능과 조직화된 노동자계급의 정치적 갈등의 결과로 설명하였다. 계급투쟁이란 계급갈등의 정도, 즉 노동자계급에 투쟁의  힘과 형태를 말하고, 자본주의 발전의 필요성이란 자본주의적 사회관계의 장기적인 재생산을 보장하기 위한 정책들을 입안하고 수행하는 자본주의 국가의 능력을 말한다.

  말하자면 자본주의 국가의 복지개혁은 계급투쟁의 산물인 동시에 자본가계급과 국가가 장차 노동자계급에 의해 제기될 자본에 대한 잠재적 위협을 선제제압하고 구제하기 위해, 즉 자본축적의 원활화와 방해요소의 제거를 위한 '장기적인 포석'으로 그 도입에 동의하고 경우에 따라서는 주도적으로 그것을 추진한 결과라는 것이다.

  자본논리론을 자유주의적 코포라티즘론이라고도 한다. 자유주의적 코포라티즘론은 정책을 좌지우지하기 위한 계급의식적인 자본가들의 전략과 자본주의에 유리한 정책을 추구하는 부르주아 국가의 입장을 강조하는 이론이다. 예를 들면, J. O'Conner는 1930년대 미국의 뉴딜이 바로 자유주의적 코포라티즘의 전형적인 예라고 하면서, 당시 정치와 경제계의 "지도자들은 어떤 형태로든 경제의 합리화가 필요하다"는 데 합의하였다. 그리고 20세기가 경과하면서, 코포라티즘적 자본가들은 하나의 계급으로서 자산들을 자율적으로 규제하는 데 필요한 재정 능력, 조직 기술, 관념을 갖추게 되었다"고 말한다. 

  이러한 논리는 사회복지정책을 노동자뿐만 아니라 자본가도 수용하였음을 의미한다. 그러나 그 이유는 서로 달랐다. 노동자계급은 사회복지정책이 생활 곤란을 완화하고 불완전한 시장관계를 수정해 줄 것을 생각하였기 때문에 환영하였으며, 자본가계급은 사회복지정책으로 노동자계급의 불만을 감소시키고 노동자계급을 체제 내로 통합하여 통제할 수 있을 것으로 보아 경제적 · 이데올로기적으로 이득이 있다고 판단하여 받아들였다.

2) 계급투쟁론

  자본주의 국가의 사회복지정책을 노동자계급의 정치적 투쟁의 성과물로 간주하는 계급투쟁론자들은 선진 자본주의 국가의 경우 계급갈등은 바리케이드가 아니라 의회와 같은 정치적 장을 통해 표출되고, 노동자계급은 노동조합과 노동자의 정당을 통해 점진적으로 선진자본주의에 통합되었다고 간주한다. 따라서 이들에 있어 복지국가는 노동자계급의 이익을 대변해 주는 노동당정부와 사회 민주적 정부가 주도하여 만든 노동자를 위한 사회복지정책인 것이다.

  계급투쟁론의 대표자인 Cough의 같은 말에 계급투쟁론의 핵심이 잘 드러나있다.

   "과세의 최종 부담은 계급갈등이라는 역관계에 의해 결정되며, 동시에 사회서비스를 포함한 국가지출의 규모방향 역시 계급간의 세력에 좌우된다"

  Esping-Andersen도 계급투쟁론을 강력히 지지하였는데 그는 사회주의적 노동운동은 '제도적' 복지국가를 만들려 노력하는 반면에 부르주아지는 사회복지정책의 '주변적' 형태를 갈구한다고 단정했다. Esping-Andersen의 입장을 사회적 해석론 또는 노동 주의적 해석론이라고도 하는데, 논리는 역사적으로 상당한 근거가 있다. 독일이 좋은 예가 된다. 원래 독일의 사회주의자들은 비스마르크 사회입법을 노동자계급의 혁명적 의지를 약화시키는 해독제로 간주하여 배쳑하였다. 그러나 20세기 초부터 그런 의심을 풀고 사회보험을 지지하였으며, 두 세계대전 사이에 강력하고도 잘 조직된 노동자계급과 관대한 사회복지정책 간의 협력관계가 구축되었다. 영국의 노동자계급도 20세기 초 국민보험에 대해 의구심이 없지 않았지만, 세계대전을 거치면서 부르주아 국가와 사회복지정책의 진보 가능성을 깨달아 적극적으로 수용하였다.

  여하튼 계급투쟁론에서는 사회복지정책을 민주적 정부에 의해 만들어진 위로부터 아래로의 진정한 양보로 간주한다. 이때 노동자계급의 역할이 매우 중요하다. 노동자들은 욕구가 가장 큰 집단에 속하고 재분배의 수혜층이며 따라서 관대한 사회복지정책을 원한다. 노동운동 진영과 좌파가 사회복지의 재정부담을 꺼리는 부르주아지에 대항하여 모든 박탈계층의 이익을 대변하면서 압력을 행사할 수 있는 힘이 있을 때, 복지국가는 가장 번창한다. 즉, 복지국가는 노동자계급과 취약계층의 편에 서서 보편적 · 평등주의적 사회복지정책을 도입시킨 좌파의 능력의 증거로 간주된다는 것이다. 한마디로 복지국가는 사회주의자들의 압력에 의해 만들어졌다는 것이다.

  그리고 계급투쟁론에 의하면 20세기의 복지국가는 부르주아 혁명만큼이나 중요하다. 자본주의 체제를 유지하거나 노동자들을 달래는 수준을 넘어설 정도로 성공적인 사회복지정책은 프롤레타리아트 혁명에 대응된다. 다만, 그것은 혁명이 아닌 개혁이었고, 프롤레타리아트 독재가 아닌 연금을 받는 프롤레타리아트였으며, 노동자들의 국가가 아닌 복지국가였다.

  Shalev도 계급투쟁론을 지지하였다. 그는 "복지국가는 민주적 계급투쟁의 결과이고, 복지비 지출규묘는 계급역관계의 반영물이다"라고 주장했다.

  Blok도 같은 입장이다. 그에 의하면, 자본주의사회에 국가의 역할을 논하는 데에는 계급투쟁이 가장 주요하다. 계급투쟁은 시장경제의 파괴로부터 자신을 지키기 위한 노동자의 열망으로부터 발생한다. 노동자는 개혁에 대한 압력을 통해 자신의 이해를 관철시킨다. 그러면 국가 관료는 세 가지 요인, 즉 ① 기업 신뢰의 손상에 대한 두려움, ② 지배를 위태롭게 할 수도 있는 계급 적대감의 상승, ③ 국가역할이 증대되면서 자신들의 권력과 자원이 증대된다는 사실에 등에 따라 양보 여부를 결정한다.

  한편 계급투쟁론은 계급정당의 세력으로 그 타당성 여부가 검증될 수 있다. 선진국일수록 정당은 상위계층과 하위계층이 지지하는 당으로 나뉘고, 하위계층은 좌파 정당에 상위계층은 우파 정당에 투표한다. 좌파 정당의 가장 큰 지지기반은 노동자계급이다. 선진국의 계급갈등은 민주주적인 방법으로 이루어진 사회민주 정당은 노동자계급의 지지를 기반으로 집권하면서 사회복지 확대의 견인차가 되어 복지비 지출을 증대시킨다. 반대로 우파 정당이 집권하면 복지비는 축소된다. 개혁주의 성향의 노동조합의 크기와 단합에 의해 정해지는 노동자계급의 세력은 좌파 정당의 득표율과 사회복지 지출 확대를 경정한다. 노동자계급은 경제 영역에서는 자본가계급에 예속되어 있지만, 정치 영역에서는 구 수를 바탕으로 상당한 세력을 구축한다. 노동자계급은 이 힘을 시장에 행사하여 보다 평등한 방향으로 나아가도록 만든다. 반대로 노동자계급이 분열되고 자본가계급이 득세하면서 정부는 이들이 장악하게 되고 따라서 복지는 후퇴한다. 노동자계급의 힘이 강하고, 좌파 정당이 장기간 집권하고 있는 스웨덴, 오스트리아, 노르웨이와 노동자계급의 힘이 강하되 좌파 정당이 때때로 집권했던 덴마크, 뉴질랜드, 영국, 벨기에의 경우 복지비 지출 규모가 컸다. 반면에 노동자계급의 힘이 약하고 좌파의 영향력이 미미한 캐나다, 미국, 아일랜드는 그 반대였다.

  그러나 계급투쟁론에도 문제가 있다. 계급투쟁론자들이 복지국가를 노동자계급의 중대한 승리, 부르주아지 영토에 대한 프롤레타리아트의 전략적 상륙 거점으로 간주하지만. 항상 그런 것만은 아니다. 제2차 세계대전 후 유럽의 사민당과 노동운동이 적극적으로 사회복지정책의 확대를 요구하고 또는 이의 관철을 주도하기 전까지만 해도 사회복지정책의 도입에 있어 노동자계급의 역할은 매우 제한적이었던 게 사실이다. 미국의 경우는 말할 것도 없다. 미국에서는 항상 계급보다는 시민의 요구가 변수였으며, 미국의 조직노동은 언제나 사회복지정책에 대해 모호한 태도를 취했던 것이다.

3) 복지국가 모순론

  O'Conner는 교환과 분배의 영역을 중시하는 네오 리카도주의적 국가개념에서 출발하여 국가개념에서 출발하여 국가의 재정 정책의 계급적 성격을 Offe가 말한 자본축적과 정당화 기능 사이의 모순에서 기인하는 위기개념에서 연결시켜 분석하였는데, 이를 복지국가 모순론이라 한다.

  그는 자본주의 사회가 생존에 필요한 재정을 조세를 통해 증액시킬 수가 없게 되었다고 전제한다. 그 이유는 자본주의 사회본질 그 자체에 있다. 자본주의 사회란 호황과 불황이 반복되는 근본적으로 불안정한 사회이며, 그로 인해 노동자계급으로부터 자본주의 사회의 폐지에 대한 압력이 상존하기 때문이다. 이의 극복을 위해 국가는 자본축적과 정당화라는 두 가지 기능을 수행한다.

  자본축적 기능이란 성공적인 자본축적을 위한 조건을 안정화시키는 기능을 의미하고 정당화 기능이란 잔인한 자본주의의 최악의 결과를 부드럽게 하여 체제의 정당성을 보존하려는 기능을 말한다. 정당화 기능의 가장 좋은 예가 복지제도이며 그것은 실업자들과 같은 위험한 계급을 통제함으로써 사회적 평화를 기하기 위해 계획되었다.

  자본주의국가는 노동자계급의 희생 위에서 자본가계급의 자본축적을 돕는다. 이를 위해 국가는 강제력을 사용함으로써 정당성과 지지기반을 상실하게 된다. 그러나 국가가 정당성 확보를 위해 자본축적에 조력해야 할 필요성을 무시하면, 그 자신의 권력의 근원인 경제적 잉여생산능력과 잉여로부터의 조세수입이 고갈되어 재정 위기에 처하게 된다.

  이는 이윤의 극대화를 지향하는 자본축적과 사회적 조화를 추구하는 정당화의 기능은 상호 모순관계에 있음을 의미한다. 쉽게 말해서, 사적 자본을 지원하면, 대중의 국가에 대한 충성, 즉 정당화가 약화되고, 반대로 정상성의 확대를 위해 복지비를 증대시키면, 자본축적의 원활화에 필요한 재원이 줄어들어 자본축적이 약화된다는 것이다. 

  그런데 문제는 자본주의의 재생산에 필요한 여러 정책을 수행하기 위해서는 많은 비용을 지출해야 하지만 사적 자본의 이익을 보장하면서 사적 자본의 증대된 이익을 조세로 징수할 수 없다는 데 있다. 이는 결국 사회복지정책 비용은 국가가 감당할 수가 없음을 의미하며, "국가지출과 세입의 구조적 갭 또는 지출의 세입 초과"로 표현된다. 이것이 자본주의 국가의 재정 위기의 본질이다. 더욱이 국가지출의 사적 충당, 즉 자본가 이익으로 흡수는 재정위기를 심화시킨다. 결국의 자본주의국가는 경제체제의 생존을 유지할 수가 없게 된다.

  1970년대 이후 영국의 재정위기 역시 이러한 모순에 기인한다. 낮은 생산성 향상과 분배를 둘러싼 계급갈등, 이 양자는 영국의 경제적 취약성을 더욱 악화시켰고 결과적으로 국가개읍을 증대시켰다. 1960년대는 국가의 경제 지출과 사회지출이 동시에 급격히 팽창한 시기였다. 국가는 산업을 개편하고 경쟁력을 높이기 위해 투자보조금제도를 도입하였다. 산업합리화협회를 섭리하였으며, 사회간접자본을 확대하였다. 동시에 노동자들은 노동운동을 통해 사회보장급여 수준의 인상과 사회서비스제도의 개선을 얻어냈다. 그러나 그 결과는 재정위기였다.