사회복지정책의 이론(4)

7. 시민권론

  시민권이란 공동체의 완전한 성원에게 부여된 여러 가지의 권리와 권력을 향우할 수 있는 지위를 마한다. 시민권으 공민권, 정치권, 복지권으로 구성된다.

  공민권이란 개인의 자유, 표현 · 사상 · 신념의 자유, 사유재산권, 정당한 계약의 권리, 재판을 받을 권리 등 개인의 자유에 필요한 권리이다. 이 중 재판권은 다른 공민권과는 차이가 난다. 왜냐하면 재판권은 타인과의 평등성과 적법절차에 따라 만인의 권리를 보호하고 주장하는 권리(법 앞의 평등)이기 때문이다. 공민권과 직접적으로 연관된 제도는 법원이다. 공민권의 실질적 보장의 장애 요인(법적 보장과 실질적 보비장 간의 괴리)은 계급 편견(편파성)과 부의 불평등이다.

  정치권은 정치적 권위가 부여된 기구의 성원 또는 그 같은 기구의 성원을 뽑는 유권자(선거인)로서 정치권력의 행사에 참여할 수 있는 권리를 말한다. 유관제도는 국회와 지방의회이다.

  복지권은 최소한의 경제적 복지와 보장에 대한 권리로부터 사회적 유산을 공유하고, 사회의 통상적 기준에 따라 문명화된 삶을 향유할 수 있는 권리에 이른다. 교육제도와 사회복지제도가 여기에 속한다.

  초창기에는 이 같은 세 권리가 미분화 · 혼합되어 있었다. 그러나 점차 세 권리는 지리적 융합과 기능적 분리라는 양면의 진화과정을 거치면서 발전하였다. 대체로 공민권은 18세기, 정치권은 19세기, 복지권은 20세기에 확립되었다.

  시민권론을 개념화했을 뿐만 아니라 시민권 개념으로 사회복지정책의 출현을 설명한 학자가 T. H. Marshall이다. 그의 궁극적 관심은 시민권과 사회적 불평등의 관계, 구체적으로 양자의 공존관계에 있었다.

  Marshall에 의하면, 계급은 첫째, 지위의 위계이다. 계급 격차는 법적 권리와 확립된 관습에 의해 표현되며, 이때 계급은 제도로 존재한다. 둘째, 그 자체가 하나의 제도라기보다는 다른 제도의 결과물로서의 계급이다. 재산과 교육제도 그리고 국민경제의 구조적 산물로서의 계급을 말한다. 한마디로 계급은 사회적 불평등의 체계이다. 사회적 불평등은 필요하거니와 의미 있는 것으로 간주한다. 그것은 노력에의 인센티브를 제공하여 권력 배분을 디자인한다. (계급의 기능) 그러나 불평등은 지나칠 수도 있다. 불평등이 심할 경우 사회적 소요나 폭동이 일어날 수 있다. 따라서 사회적 효율성의 유지와 양립할 수 있는 한 불평등을 경감시키기 위한 노력이 필요하다.

  계급이 불평등체계라는 점에서 계급과 시민권을 갈등관계에 있다. 특히 20세기는 시민권과 자본주의적 계급체계가 전쟁관계에 있었다는 것은 명백하다. 그러나 시민권이 정당한 사회적 불평등의 설계자가 되면, 즉 사회적 효율을 해치지 않으면서 사회적 불평등을 완화 할 수만 있다면 사회적 불평등과 시민권은 불평등과 시민권은 양립할 수 있다. 사회적 불평등의 완화제가 바로 사회복지정책인 것이다.

  Marshall의 시민권론이 사회복지학에 기여한 점은 다음과 같은 두 가지이다. 첫째, 그의 시민권론은 근대 자본주의 국가의 불평등한 계급구조와 평등주의적인 시민권 이념이 양립할 수 있음을 보여주었다. 더욱이 그는 불평등한 현실과 평등 지향적 이념 간의 긴장이 사회발전의 동력이 된다고 보았다. 둘째 그는 사회복지를 거시적으로 연대성과 결부시켰다. 그의 시미눤 개념은 스펜스의 계약에 기초학 연대성과 뒤르껭의 이타적 연대성 간의 다리가 되었다.

  한편 시민권이 발달한 서구 선진국에서는 사회복지수급을 하나의 기본권으로 인정하고 있다. 이를 생존권적 기본권이라 하는데, 바이마르 헌번이 세계 최초였다. 즉, 바이마르 헌법(1911년에 공포된 독일연방공화국 헌법) 제151조에 "경제생활의 질서는 각인으로 하여금 인간다운 생활을 보장하는 것을 목적으로 하는 정의의 원칙에 합치해야 한다"고 규정했던 것이다.

 생존권적 기본권은 국제조약으로까지 발전했다. 1966년 유엔총회에서 채택되고, 1976년 1월 3일 바효된 국제적 권리선언인 『경제적 · 사회적 · 문화적 권리에 관한 조약』(약칭 사회권 조약)이 그것이다. 이는 모든 사람이 적절한 소득, 휴식, 문화생활을 누릴 수 있어야 한다고 천명한 것이며, 실질적 평등과 분배정의를 위해 국가가 적극적으로 행동해야만 한다는 것을 규정한 것이었다. 동 권리선언은 프랑스 대혁명에서 천명된 '인간과 시민의 권리선언'이 남성과 부르주아 시민의 권리선언이었다는 데 대한 문제의식에서 출발하였다. 사회권 조약은 같은 해에 채택된 「시민적 정치적 권리에 관한 국제조약」(약칭 자유권 조약, 자유권 조약은 국가의 불법적이고 부당한 행위에 대항하는 개인의 생명 · 재산 · 자유에 관한 권리를 말한다)고 함께 기본권에 관한 대표적인 국제조약이다. 1999년 1월 현재 사회권 조약은 140개국이 비준했는데, 한국은 1990년에 비준했고, 미국은 미가입 상태다.

  구런데 일본과 한국은 경우 공공부조 수급권을 하나의 완전한 권리로 인정하지 않고 있다. 일본에서는 공공부조 수급을 놓고 1954년에서 1964년가지 칠여한 법적 · 사회적논쟁이 벌어진 바 있다. 이를 아사히 소송이라 한다. 아사히 소송이란 일본인 아사히 시게루의 복지권 권리투쟁으로서 구체적으로는 일본 헌법 제25조(생존권적 기본권)의 법적 해석에 관한 소송을 말한다. 당시 아사히 시게루는 생활보호 및 의료부조 대상자로서 결핵환자였다. 그는 자신의 친형으로부터 월 1,500엔의 생활비를 보조 받고 있었다. 그런데 복지사무소에서 이 중 600엔만을 생계보조비로 본인에게 지급하고 나머지 900엔을 의료부조비 명목으로 환수조치하자 아사히 시게루는 이에 불복하여 900엔 반환 청구소송을 제기했던 것이다. 그의 청구가 재판에서 기각되자 그는 위헌확인소송을 제기(행정소송)했다.

  당시 일본에서는 공공부조(생화보호)의 수급에 대해 두 가지 설이 존재했다. 하나는 프로그램 규정 실로서 생활보호 수급을 권리로 인정하지 않는 것이었다. 즉, 생활보호 대상자에게는 생활보호급여 청구권이 없으며, 생활보호급여는국가예산의 범위 안에서 해도 좋고 안 해도 좋은 프로그램이라는 것, 말하자면 생활보호급여는 수급자의 반사적 이익뿐이고 급여의 제공 여부는 후생대신의 자유재량이라는 것이다. 다른 하나는 생활보호 급여를 헌법에 의해 귀속된 재량, 즉 하나의 권리로 인정하는 권리설이었다.

  1심에서는 아사히 시게루가 승리했다. 법원이 권리설을 인정한 것이었다. 그러자 후생대신은 이에 불복하여 상고하였다. 후생대신으로서는 생활보호급여를 법적 권리로 인정하게 되면, 최저임금(전국적 일률적 임금수준 미확정), 최저 연금선, 의료보호급여 수준의 결정에 곧바로 영향을 주게 되어 그 재정적 부담을 감당할 수 없었던 것이다. 2심, 3심에서는 국가가 승소하였다. 국가 프로그램설의 손을 들어 준 것이다. 그러자 법정 투쟁은 대중투쟁으로 확산되었다. 노동자, 시민들이 감담(사회당, 총평, 노동조, 시민단체 등 54개 단체가 참여)하여 중앙 및 지역대책위가 결성되고, 연극 · 영화가 만들어졌다. 서명운동도 전개되어 1심에서는 30만 명이 2심에서는 65만 명이 서명하였다. 대행진도 이루어졌다. 1차 1963년 2심 확정 전인1963년에 10일간, 아사히씨 사망 후인 1965년에 2주간, 1966년에는 국가종단 대행진이 벌어졌다.

  아사히 소송은 일본에서 국가를 상대로 한 최초의 민중들의 생존권 투쟁이었다. 전쟁 전의 시혜적 정책에서 전후 신헌법의 성립과 생활 보호법의 개정 이후 생존권 개념이전의 시혜적 정책에서 전후 신헌법의 성립과 생활보호법의 개정 이후 생존권 개념이 대두되고, 빈곤에서 대한 사회적 책임의식이 형성된 결과였다. 그리고 소송이 진행되면서, 생활보호 대상자 만의 문제가 아니라 사회적 약자 모두의 문제라는 인식이 확산되었다. (저임노동자가 합세하여 분노를 표출)

  한편 우리나라에서도 유사한 일이 발생했다. 1994년 2월, 한 노인 부부(당시 심창섭 88세, 임금순 82세)가 한 변호사(이남진)의 도움을 받아 "월 6만 5천 원의 생계 보조비로는 헌법이 보장하는 인간다운 생호라을 할 권리는 물론 기본적인 생존권조차 위협받는다"며 보권복지부 잔관이 고시한 생활보호사업지침상의 「94년 생계보호기준」이 헌법상의 행복추구권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해했다고 "1994년 생계보호기준 위헌확인 헌법소원심판"을 청구하였던 것이다. 청구내용은 다음과 같다.

  헌법은 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지며 그 실현을 보장하는 의미에서 국가는 사회보장 · 사회복지의 증진에 노력할 의무를 지고 신체적 장애자 및 질병 · 노령 기타의 사유로 생활 능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다고 규정하고 있으므로 (헌법 제34조 제1항 · 제2항 · 제5항), 생활보호법상의 생활보호는 단순한 반사적 이익이 아니라 문화 권리 주장을 할 수 있는 법적 권리이다.

  생활보호법은 보호의 수준에 관하여 건강하고 문화적인 최저생활을 유지할 수 있는 것이어야 한다고 규정하고 있으나, 청구인들과 같은 생활보호법상의 거택보호대상자에게 지급되는 생계보호기준은 1994년 현재 매월 금 65,000원 정도의 수준으로서, 이는 1993년도의 월 최저생계비(전국 118,600원, 대도시 : 141,400원, 중소도시 : 126,400원, 농촌 : 106,000원)는 물론 육체적인 생존을 위하여 필요한 최저생계비 105,000원에도 훨씬 미치지 못하고 있다.

  따라서 1994년도 생계보호기준은 헌법이 보장한 청구인들의 행복을 추구할 권리와 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다.

  이 헌법소원은 "우리의 생활보호게계, 성장 이데올로기를 제검토하자"는 여론을 불러일으켰으나 곧 잊혀졌으며, 헌법재판소도 판결을 계속 미루기만 했다. 그 사이 청구인 중 한 사람인 이 할머니가 1995년 1월 세상을 떴다. 그 후 1997년 5월 헌법소원 기각 판정이 났고, 1998년 1월에는 심창섭 옹이 사망하고 말았다.

  1997년 헌법재판소 전원재판부(전원일치 판결)는 공공부조 수급권이 구체적인 법적 권리로서 행사될 수 없으며 프로그램 규정적인 권리로서 또는 추상적 권리로서 인정된다고 판시했다.

  그런데 국민기초생활 보장법의 시행으로 우리나라도 사실상 공공부조 수급권의 법적 권리가 인정받게 되었다. 즉, 급여를 받는 사람들의 권리를 인정하여 수급자와 수급권자(구 생활보호법에서는 보호대상자로 규정)라는 용어를 사용하고, 기존의 보호(생계보호, 의료보호, 자활보호 등)를 급여(생계급여, 주거급여, 의료급여 등)로 용어를 변경하였으며, 기존의 보호 신청 급여 신청으로 바꾸고 급여의 신청절차를 보다 명확히 한 점, 즉 수급권자와 그 친족, 기타 관계인은 관활 시장 · 군수 · 구청장에게 수급권자에게 대한 급여를 신청할 수 있도록 했고(제21조 제1항), 사회복지 담당 공무원은 이 법에 의한 급여를 필요로 하는 자가 누락되지 않도록 관할지역 내에 거주하는 수급권자에 대한 급여를 직권으로 신청할 수 있다고 규정한 것(이 경우 수급권자의 동의를 구하여 하며 이를 수급권자의 신청으로 볼 수 있다 : 제2항)에서 보듯이 복지권에 대한 수혜자의 법적 권리를 분명히 했다.