[챔터2. 사회보장의 이해] 사회보장 (1)

1. 사회보장과 사회정책

  사회보장은 사회정책과 가장 유사한 동시에 핵심이 되는 제도이다. 양자의 주요 차이점은 제도의 범위에 있는데 사회정책이 사회보장보다 범위가 넓은 베버리지 보고서를 보면, 사회보장은 사회보험, 공공부조, 민간보험으로 구성되어 있고, 사회정책은 사회보장이 외에도 아동수당. 보편주의 보건 서비스 및 재활서비스 및 완전고용을 퐆함하고 있으며, 독일 사회법에서도 사회정책을 사회보장뿐만 아니라 교육, 주택, 환경정책 등을 포괄한다고 규정한다고 있다.

  그러나 이와 같은 사회정책이 사회보장 이외에도 보건과 고용 및 보편주의 수당을 포함한다는 점에서 보다 범위가 넓지만, 사회보장이 없는 사회정책은 생각할 수가 없을 정도로 사회보장은 사회정책에서 차지하는 비중이 크고, 또는 사실상 두 개념이 거의 같다고 해도 틀리지 않을 정도로 유사하다.

  무엇보다는 사회정책과 사회보장은 지향하는 목표가 빈곤의 예방, 사회통합, 사회적 불평등의 완화, 소득재분배 등으로 같다. 그리고 사회보험을 핵심으로 한다는 점에서도 동일하다. 주지하듯이 사회정책은 1880년대 독일제국의 사회입법에서 출발했고, 사회보장은 1935년에 제정된 미국의 사회보장법에 기원을 두고 있다. 그런데 독일제국의 사회입법(건강보험, 산재보험, 노령페질연금)과 미국의 사회보장법(사회보장연금과 실업보험)은 모두 사회보험에 관한 법률이라는 점에서 완전히 일치한다. 그러니까 사회보험을 독일에서 사회정책(또는 사회입법)이라고 칭했고, 미국에서는 사회보장이라고 칭했을 뿐 본질적으로 같다는 것이다.

  그럼에도 오늘날 양자가 다소 다른 의미로 사용되는 이유는 역사적 배경의 차이에서 찾을 수 있을 것 같다. 사회정책이 독일제라면, 사회보장은 미국제로서, 사회정책이 독일문화권 아래에 있는 서유럽 국가들과 독일 사회정책의 영향을 받은 영국을 중심으로 사용되었다면, 사회보장은 제1 · 2차 세계대전과 함께 세계적인 강국으로 등장한 미국의 영향 아래 UN을 중심으로 국제적인 용어로 자리 잡았던 것이다. 그래서 우리나라와 같은 일본을 통해 독일식 사회정책(계급정책)과 미국을 통해 미국식 사회보장(시민복지)의 영향을 동시에 받은 나라는 두 용어 모두 받아들였고, 또 다소 다른 의미로 사용하고 있다.

2. 사회보장의 정의

  사회보장을 이론적으로 체계화한 사람은 베버리지이다. 그는 베버리지 보고서에서 사회보장이 이른바 5대 악 즉 결핍, 질병, 무지, 불결, 나태 중 '결핍으로부터의 자유'를 지향하며, 빈민과 같은 특정한 집단을 넘어 전 국민을 대상으로 삼고(보편주의), 전 국민에게 최저한의 소득을 보장해 주기 위한 제도라고 규정했다. 이를 전제로 그는 사회보장을 이렇게 정의했다.

  "실업. 질병, 재해로 인해 소득이 줄어들었을 때, 정년퇴직으로 소득이 중단되었을 때 수된 소득자가 사망하여 생계를 책임질 사람이 없어졌을 때. 출생 사망, 결혼 때문에 추가적 비용이 지출될 때를 대비한 소득보장책이다."

  이를 압축하면, 사회보장은 소득의 감소와 중단 및 추가적인 지출에 대비한 최저수준의 소득보장정책이다. 그리고 베버리지는 최저소득보장책으로서의 사회보장은 ① 생계유지능력의 중지와 붕괴에 대비하기 위한 사회보험과, ② 출생, 결혼, 사망에 따른 특별한 지출을 지원하기 위한 조치들로 구성된다고 했다.

  그리고 사회보장이란 용어를 가장 먼저 사용한 미국이 사회보장을 어떻게 정의했는지를 살펴보는 것도 의미가 있을 것이다. 1935년에 제정된 미국의 사회보장법은 법 제목 자체가 사회보장의 정의를 담고있는데, 내용은 다음과 같다.

  '일반복지의 증진을 위해 연방정부가 관장하는 노령급여제도를 시행하고, 주 정부가 관장하는 노인, 시각장애인, 요보호 아동, 장애아동을 위한 복지, 모자복지. 공중보건 및 실업보상법의 관리운영을 지원하며, 사회보장청의 시설과 재정조달 및 기타 목적을 추진하기 위한 법'

  다소 복잡하긴 하나 정리하면, 미국의 사회보장은 일반복지의 증진을 궁극적 목적으로 하는, 연방정부 관장 사회보장연금, 주 정부 관장 실업보험, 공공부조, 사회복지서비스(노인복지, 아동복지, 장애인복지, 모자복지 등) 및 공중보건 등으로 구성된 제도이다. 여기서 우리는 사회보장을 사회보험, 공공부조 및 사회서비스로 구성된 것으로 보는 미국식 사회보장 개념의 출발점을 확인할 수 있다.

  미국의 사회보장청이 세계 각국의 사회보장제도를 포괄적으로 소개하기 위해 국제사회보장협회의 협력을 받아 정기적으로 발간하는 사회보장 현황 보고서인 『세계 각국의 사회보장프로그램』에서는 사회보장을 다음과 같이 정의하고 있다.

개인을 보호하는 법정 프로그램을 말한다. 아동을 양육하는데 필요한 가족수당도 포함한다.

  여기서 말하는 생계능력의 중단 또는 감소란 노령, 장애, 사망, 질병, 출산, 산업재해, 실업 등과 같은 사회적 위험으로 인한 소득의 중단 또는 감소를 말한다. 소득의 중단은 소득이 일시적 또는 영구적으로 없어지는 상태를 소득의 감소는 질병 치료나 출산 및 기타의 이유로 추가적인 지출이 늘어 실질적으로 소득이 줄어드는 것을 뜻한다.

  또한 미국 사회보장청이 사회보장 실무자를 위해 발간하는 사회보장 핸드북을 보면, 사회보장은,

"개인과 가족의 물질적 요구를 충족하고, 저축을 소진시키는 질병으로부터 노인과 장애인을 보호하며, 가족을 유지하고 아동의 건강하고도 안정적인 성장을 보장하기 위한 법정 프로그램을서 사회보험, 공공부조 및 복지서비스를 포함한다."

  이런 정의에서 우리는 미국의 사회보장이 사회보험, 공공부조 및 사회복지서비스로 구성되어 있음을 확인할 수 있는데, 우리나라도 이와 같은 미국식 사회보장 정의를 그대로 받아들여 보건복지부에서는 사회보장을 사회보험, 공공부조 및 사회복지서비스로 분류하고 있다. 

  그리고 미국에서 가장 많이 읽히는 사회보장 교과서는 사회보장을 ① 정부의 법령에 의해 만들어지고, ② 노령, 장애, 사망, 질병, 출산, 실업, 산업재해 등으로 인해 소득이 감소했을 때 이를 보전해 주기 위해 현금을 지급하는 제도라고 규정하고 있다.

  최근에 나온 사회보장 교과서는 미국의 사회보장법을 산업사회에서 발생하는 노령, 실업, 장애 등의 문제에 직면한 사람들에게 경제적 보장을 제공하는 것으로서 근로하는 사람들에게는 사회보험을, 공용되기에 부적절한 사람에게는 공공부조를 제공함으로써 국민들에게 경제적 보장을 제공하는 데 목적을 둔 제도라고 요령 있게 정의하고 있다.

  이상의 정의들을 종합해 보면, 사회보장은 ① 노령, 장애, 사망, 질병, 출산, 실업, 산업재해 등 사회적 위험(다른 말로는 소득의 감소나 중단)과, ② 결혼, 양육, 사망 등과 같은 특별지출로부터 시민들을 보호하기 위해, ③ 재정적으로 지원하는 법정 프로그램으로서, ④ 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스 및 사회수당과 같은 공적 조치들을