사회복지정채의 급여(1)

1. 급여대상

1) 보편주의와 선택주위

  사회복지정책의 급여대상을 선정하는 것은 보편주의와 선택주위라는 두 개의 원칙에서 출발한다. 보편주위는 전 국민을 사회복지의 대상자로 삼는 것을 말하는데, 기준을 균등화하여 복지서비스의 수급자들이 그 어떤 낙인감, 열등감, 굴욕감도 갖지 않게 한다.

  보편주의에서 가장 중요한 것은 사회복지수급이 전 국민들의 기본권리의 하나라는 점이다. 모든 노인을 위한 사회보장연금과 모든 취할 아동을 위한 초 · 중등교육이 좋은 예이다. Gilbert와 Terrell은 보편주의 원칙을 다음과 같은 네 가지로 정하였다.

1. 모든 시민을 대상으로 한 프로그램 : 보편주의자들은 사회복지정책을 빈민이나 장애인과 같은 특정한 집단뿐만 아니라 모든 시민이 봉착하게 되는 일상적인 생활문제에 대한 대책으로 간주한다. 보편주의자들에게 생활문제는 모든 시민이 한두 번쯤은 위기에 빠질 수 있는 공통의 사회적 요구이다. 빈민과 부자, 남자와 여성과, 같은 사회적 범주에 따라 차등을 두지 않고 사회적 요구를 보편적으로 충족시킬 수 있는 사회적 프로그램을 조직한 것이 복지국가이다. 
2. 권리보장 : 보편주의자들은 모든 시민에게 정치권이 부여되는 있는 것과 같이 모든 시민에게 그들의 수입의 관계없이 복지권을 보장해야 한다고 믿고 있다. 청소년을 위한 교육, 환자를 위한 보건의료, 실업자를 위한 소득보장 등이 하나의 권리로서 보장되어야 한다는 것이다.
3. 사회통합 : 보편주의자들은 또한 사회적 프로그램에서 기여자와 수혜자를 구별해서는 안 된다고 본다. 양자를 구별하는 것은 사회적 통합과 인간 존엄성의 가치를 손상하기 때문이다. 사회복지 수혜자는 사회복지급여가 권리로 보장되어 있다 하더라도 자신의 인격이 손상되는 것을 느낀다. 공공부조 수급빈민이나 특수교육의 대상이 되는 장애 학생이 느끼는 낙인감이 그것이다. 
4. 정치적 장점 : 보편주의자들은 포괄성의 원칙에 입각한 복지 프로그램의 정치적 장점을 중시한다. 보편주의 프로그램이 비용이 많이 드는 것은 사실이지만 사회적 주변 집단만을 대상으로 하는 자산조사 프로그램보다 훨씬 더 대중적이라는 것이다. 배타적으로 빈민만을 대상으로 하는 공공부조는 정치적으로 매우 취약한 것이 사실이다.

  선택 주의자들은 사회복지 대상자를 신중하게 선정된 수혜자들로 국한해야 한다고 믿는다. 개인이나 가족의 드러난 욕구가 대상자 선정에서 최우선시되어야 한다고, 보편주의 급여보다는 제한적인 급여가 필요하다는 것이다. 그리고 자신의 욕구를 스스로 해결할 수 있는 사람은 정부의 사회복지 급여를 받아서는 안 된다고 본다. 사회복지 수급자는 자활을 할 수 없는 주변 집단에 한해야 하며, 그래야 사회복지 재정에 필요한 돈을 부담하는 납세자들이 납득한다고 믿는다. 대상자의 제한을 위해서는 자산조사가 관건이다. 정치적으로 힘이 강한 중간 계급으로 사회복지 급여가 가지 않도록 하기 위해서는 사회복지가 꼭 필요한 사람에게만 가도록 만들어야 하는데, 자산조사가 있어야 이것이 가능하다. 사회적 욕구가 거의 없거나 아주 약간 있는 사람들까지 사회복지 대상자로 삼을 필요는 없다고 본다.

  양 입장의 공통점도 있다. 양자 모두 비용 효과성을 중시한다는 것이다. 보편주의자들이 무상의 보편주의 교육과 산전 보건의료서비스를 선호하는데, 이는 이러한 프로그램이 없을 때 야기될 수 있는 장래의 문제들, 예컨대로 청소년 비행이나 정신적 · 신체적 장애로 인한 제반 사회적 비용들을 사전의 예방하는 효과가 있는 게 사실이다. 장기적으로 보면 보편주의 프로그램의 비용을 절감하는 효과가 있다는 것이다. 그리고 보편주의 프로그램은 선택주위 프로그램에 반드시 필요한 지속적인 감시, 점검급여 조정에 필요한 비용도 절약할 수 있다.

  그리고 보편주의자들도 욕구가 가장 큰 사람들에게 부조를 집중하여 재분배가 이루어지길 원한다. 대부분의 나라에서 보편주의 조세정책이라 하더라도 조세감면제도에서 보듯이 일정 소득 이하인 저소득층에게는 세금을 감면해 주고, 중간계층 이상에게는 일정한 세율의 세금을 부과함으로써 소득재분배가 이루어지도록 하고 있으며, 연금과 같은 사회보장의 경우 일정 급여 이하인 사람에게는 과세하지 않는 것이 좋은 예이다. 보편주의적인 가족수당제도 안에 편부모, 저소득층, 장애아동을 가진 가족에게 추가적인 부가급여를 제공하는 것도 좋은 예가 된다. 보편주의는 모든 시민에게 최저한의 같은 급여를 제공하는 한편 욕구가 가장 큰 취약 집단에게는 상대적으로 많은를 제공하여 소득재분배 효과를 기대한다. 이런 식으로 빈민을 위한 급여를 중산층을 대상으로 하는 프로그램에 통합시킬 수 있다.

  선택 주의자들도 보편주의자들이 중시하는 사회적 평등성 또는 사회적 효과성을 나름대로 추구한다. 다시 말해서 사회가 더욱 평등한 방향으로 나아가길 원한다고 할 때 빈민에게만 국한시켜 사회복지급여를 제공한 것이 사회복지 급여를 모든 사람에게 배분하는 것보다 평등을 제고하는 데 더 효과적이라는 것이다. 사회복지급여를 사회적 욕구가 있는 사람에게만 집중시키면, 사회적 긴장과 적대감을 조성하는 반복적인 모순을 경감시킬 수 있다. 사회적 욕구가 제대로 충족이 단 되는 사람이 아주 많을 경우 부족한 자원을 사회적 욕구가 큰 사람에게 우선적으로 배분한다면, 사회적 형평성이 제고되고 사회적 평등을 기하는 데도 효과적이라는 것이다.

정리하면 선택주위는 서비스를 도움이 필요한 사람에게 집중시킬 수 있고, 자원의 낭비가 없으며, 비용이 적게 드는 장점이 있고 보편주의는 최저소득을 보장함으로써 빈곤을 예방할 수 있고, 수혜자에게 심리적 · 사회적 낙인을 가하지 않으며, 행정절차가 용이하고, 시혜의 균일성을 유지할 수 있으며, 모든 시민의 구매력을 일정 수준에서 유지함으로써 경제 안정과 성장에 기여한다는 장점이 있다.

  보편주의와 선택주위

구  분	보편주의	선택주위
주요 내용	보편주의는 전 국민을 사회복지의 대상자로 삼는 것을 말하는데  시민권에 입각새 하나의 권리로 복지서비스를 제공하고 복지 수혜자격과 기준을 균등화한다.	사회복지 대상자들을 사회적 · 신체적 · 교육적 기분에 따라 구분한 다음 복지서비스를 제공하느다 자산조사를 통해 원조의 필요가 있다고 인정된 사람들, 즉 결손가정, 장애인 무능력자, 노인, 빈민 등만을 복지서비스의 대상으로 한다.
장점	최소득을 보장함으로써 빈곤을 예방할 수 있고, 수혜자에게 심리적 · 사회적 낙인을 가하지 않으며 행정절차가 용이하고 시혜의 균일성을 유지(유효수요)할 수 있으며, 모든 시민의 구매력을 일정 수준에서 성장에 가여한다	서비스를 도움이 필요한 사람에게 집중시킬수 있고 자원의 낭비가 없으며 비용이 적게든다.
단점	한정된 자원을 꼭 필요한 부분에 표과적으로 사용하는 데 한계가 있다.	자신조사 과정과 일반 시민들과의 사회적 관계에서 낙일을 피할 수 없다.

2) 대상자 선정의 네 가지 원칙

 보편주의 ㅡ 선택주위 이분법은 사회복지정책의 대상자 선정 문제를 단순화시켜 이해를 편하게 한다는 장점이 있다. 그러나 현실은 이런 이분법으로 파악하기 힘들 정도로 복잡한 게 또한 사실이다. 다시 말해서 자산조사가 있으면 선택주위, 그렇지 않으면 보편주의라고 할 수 없는 경우가 현실 사회복지정책에는 많이 존재하고 있다는 것이다. 예컨대, 아동수당의 경우 자녀를 가진 모든 가족을 대상으로 하기 때문에 보편주의 제도인 것 같지만, 적어도 한 자녀 이상을 가져야 그 대상이 된다는 점에서 선택주위 제도도 되는 것이다. 이런 점들을 고려하여 Gilbert와 Terrell은 은 사회복지대상자 선정의 기준을 ① 귀속 욕구, ② 보상. ③ 등급 분류, ④ 자산조사 욕구의 네 가지로 나누었다.

1. 귀속 욕구 : 특정한 집단 구성원으로서의 조건을 갖춘 사람을 대상으로 한다. 예컨대, 전 국민이 될 수도 있고 맞벌이 부부, 노령층 하층민 농어촌지역 학생 등 특정 계층이나 지역주민이 될 수도 있다. 모든 시민을 대상으로 무상의 보건의료서비스를 제공하는 영국의 국민보건서비스 (시민권자), 모든 노인에게 지급되는 노령수당, 모든 아동에게 지급되는 아동수당 등이 여기에 속한다. 이 경우 욕구에 대한 전문가의 규범적 판단 기준에 따라 특정한 집단이 대상자로 선정된다.
2. 보상 : 건강보험이나 사회보장 연금 등 사회보험의 가입 대상자로서 요건을 갖추고, 일정한 보험료를 납부한 사람, 즉 사회보험제도의 가입조건과 보험료 납부실적을 가진 사람들을 대상으로 하는 경우 있고, 사회적 희상자(인종차별과 성차별의 희생자)를 대상으로 하는 경우가 있다. 이들에게는 사회복지급여가 하나의 보상으로 주어진다. 보상의 원칙에서 중시하는 조건은 형평성에 맞춰 전문가가 규범적으로 판단한 특정한 집단을 대상자로 선정하는 것이다.
3. 등급 분류 : 신체적 혹은 정신적 손상을 입은 사람과 같은 특정한 재화와 서비스가 필요한 개인을 대상으로 하는데, 경우 판단은 전문가의 분류심사에 의거한다. 장애연금의 등급 분류가 좋은 예이다. 등급 분류 원칙에서 중요한 원칙에서 중요한 조건은 요구에 대한 기술적 분류기준에 따라 개별적으로 대상을 선정하는 것이다.
4. 자산조사 욕구 : 재화와 서비스를 구입할 능력 상실했다는 명백한 증거를 자산조사에 의해 제시하는 것이 가장 중요하다. 사회복지급여 수급 여부는 개인의 경제적 여건에 좌우되며, 매우 제한적이다. 욕구의 경제적 기분 따라 개별적으로 대상자를 선정하는 것이 기본 원칙이다.

이상과 같은 네 가지 대상자 선정 원칙을 욕구 판단기준에 초점을 두고 요약하면<표 2 - 2>와 같다.

  <표 2 ― 2>대상자 선정과 욕구판단기준

구  분	대상자	욕구판단기준
귀속욕구	집단	규범적 판단
보  상	집단	형평성에 입각한 규법적 판단
등급분류	개인	기술적 등급분류
자산조사 욕구	개인	경제적 기준

<표 2 ― 3> 대상자 선정의 네 가지 원칙

귀속 욕구	보  상	등급 분류	자산조사 욕구
사회복지의 제도적 개념	←――――――――――――→		사회복지의 잔여적 개념

  Gilbert와 Terrell은 이러한 대상자 선정의 네 가지 원칙을 사회복지의 제도적 개념과 작여적 개념에 대입시켜 <표 2―3>과 같이 기술했다. 표에서 보듯이 귀속 욕구는 제도적 개념에 자산조사 욕구는 잔여적 개념에 대응되고, 보상과 등급분류는 두 개념의 중간에 위치하되 보상은 제도적 개념에, 등급분류는 잔역적 개념에 가까답, 보상이 제도적 개념에 가까운 이유는 급여수급 자격 여부가 개인의 조직  내에서의 지위에 따라 정해지기 때문이다. 등급 분류가 잔여적 개념에 가까운 이유는 수급 여부가 개인적인 장애 여부에 의해 경정되고, 개인의 특정한 수급요건 판정이 다소 기계적으로 이루어지기 때문이다.