사회복지정책의 전달체계(1)

1. 정부와 민관기관 

  전달체계란 서비스 제공자들 사이 또는 서비스 제공자와 수급자 사이에 존재하는 조직체계를 의미한다. 서비스 제공자, 즉 사회복지전달체계의 주체는 크게 볼 때 두 가지이다. 하나는 정부(지방정부 포함)이고, 다른 하나는 민간기관이다. 정부가 시행하는 사회복지정책을 공공복지라고 하고 민간기관이 운영하는 사회복지를 민간복지라고 한다. 사회복지정책의 국가별 차이점에서 언급한 것처럼 독일이나 영국과 같은 유럽 국가들은 사회복지정책을 국가정책의 하나로 보아 국가 독점성을 강조하는 반면에 미국에서는 사회복지정책의 주체로 국가와 민간기관 모두를 중시한다.

  공공복지는 정부가 주체가 되어 시행하는 각종 사회복지정책을 말하는데, 소득보장, 보건의료복지, 주택복지, 교육복지, 퍼스널 사회서비스 등을 포함한다. 그 핵심은 소득보장, 즉 사회보험과 공공부조로 구성된 사회보장이다. 사회보험은 산업재해, 질병, 실업, 장애, 노령 등으로 인한 소득의 중단 및 상실에 사회적으로 대응하기 위한 제도로서 산재보험, 건강보험, 실업보험(고용보험), 공적연금을 포함한다. 최근에는 5번째 사회보험으로 장기요양이 필요한 환자를 위한 개호보험이 도입되기 시작했다. 퍼스널 사회서비스는 우리나라의 사회복지서비스에 해당하는 것으로 지방정부가 주체가 되어 시행하는 아동복지, 장애인복지, 노인복지, 여성복지 등을 의미한다.

민간복지는 개인이나 비영리 사회단체 및 기업과 같은 민간 부문이 주체가 되어 행하는 비정부 사회복지활동을 말한다. 박애 사업 자선사업 민간 사회복지기관과 시설, 기업복지가 여기에 속한다. 기업보기란 기업이 주체가 되어 자신의 종업원들의 복지를 위해 실행하는 기업복지 프로그램을 말한다.

신자유주의가 득세하기 전인 1980년 이전만 해도 대부분의 사회복지정책이 정책의 일관성과 접근성을 중시하는 정부주도로 운영되었으나 그 후에는 다양한 형태로 바뀌는 추세이다.

2. 민영화

  민영화란 공공기관이 직영하던 사회복지서비스를 민간기관에 이양하는 것과 일정한 계약 아래 민간기관 및 비영리단체에게 운영을 위탁하는 것을 말한다. 1980년대 이후 영국과 미국에서는 복지개혁이라는 이름으로 이런 형태의 민영화가 광범위하게 이루어졌다. 민영화는 자유시장 이데올로기의 확산과 시민참여의 확대라는 두 가지 요인의 영향을 받았다. 따라서 민영화에는 시장에의 경쟁이라는 장점과 공공기관에서의 관료제라는 약점이 내재하여 있다. 민영화 주창자들은 민간기관이 사회복지서비스의 공급과 전달에 강점을 지니고 있으며, 서비스 공급의 독점권을 가진 공공기관은 경쟁 상대가 없어 업무 효율성이 떨어진다고 믿고 있다.

  경쟁적인 사장은 비용―효과적인 접근을 하게 만드는 강한 인센티브를 지니고 있다. 그러나 사회복지 영역에서는 이런 강정이 항상 옳은 게 아니다, 사회복지서비스를 민영화할 경우 사회복지서비스의 공급자는 민간 복지기관이 되고, 서비스 수급자는 소비자가 되며, 정부는 재정을 부담하는 제3자가 된다. 이 말은 서비스 소비자가 그 비용을 부담하지 않으므로 서비스의 거래에 수급자가 간여할 부문은 극히 제한된다는 것을 의미한다. 게다가 서비스 소비자는 아동, 노인, 빈민 등 사회적 취약계층으로서 서비스에 대한 정보를 충분히 보유하고 있지 않다. 이처럼 제3자가 비용은 부담하는 경우 제공되는 서비스의 비용과 질이 담보된다는 보장이 없다. 시장 안에서 경쟁과 소비자 선택이 보장되지 않는 것을 '계약의 실패'라고 한다.

  사회복지서비스 영역 안에서 시장 경제력을 확보해 주는 방안으로 '근접구매'가 권고되고 있다. 근접구매란 비용을 지불하는 소비자가 선호하는 서비스 공급자(공공기관을 위해 근접구매자로 봉사하는)와 직접 계약을 맺는 것을 말한다. 이는 소비자가 자신의 호주머니에서 돈을 꺼내어 서비스를 구입한다면 서비스 공급자들은 보다 많은 소비자를 확보하기 위해 서로 경쟁할 것이고, 따라서 서비스의 비용과 질이 향상될 것이라는 논리에 입각해 있다. 그러나 이것도 서비스 공급시장에 공급자들이 충분히 존재해야 가능한 것인데, 지역사회 복지기관의 경우 사정이 그렇지 못하다.

  한편, 서비스 공급 부분에서 경쟁력이 확보된다 하더라도 문제가 여전히 남는데, 계약비용이 대단히 높다는 점이 그것이다. 이유는 구매되는 여러 서비스의 단위 비용을 산정하는 절차가 매우 복잡하여 거기서 비용이 발생하고, 제공되는 서비스의 질의 담보하기 위해 지속적인 모니터가 필요한데 여기서도 비용이 발생하기 때문이다.

  그러나 지역사회에 기반을 둔 복지기관의 경우 서비스 수급자가 비용을 직접 부담하지 않는다. 하더라도 지역기관의 이사회에 참여할 수 있기 때문에(지역기관이기 때문에 충분히 가능하다) 서비스 공급자의 의사결정에 상당히 큰 영향을 행사할 수 있으며, 따라서 계약비용을 낮추고, 서비스의 질을 보장할 수 있다. 여하튼 계약은 효율성 제고와 효율적인 전달체계를 만드는 수단이 될 뿐만 아니라 사회서비스의 민주화를 진작시키는 메커니즘이 될 수 있다.

  그리고 지역에 존재하는 민간기관으로서 시민들에게 서비스를 제공하는 지역사회복지기관은 개인과 국가 사이에서 시민사회의 쿠션 역할을 수행하는 일종의 중개기과이라 할 수 있다. 사회서비스의 전달에 있어서 정부의 역할을 최소화시킬 수 있는 민간기관은 중재기관으로서 시민사회를 활성화하는 중요한 역할을 수행하는 공간이 된다. 1990년대 중반 이후 시민사회는 지역의 공동체 구조를 강화시켜 민주주의, 지역 네트워크, 책임 있는 원조기관을 촉진하는 데 필요한 '사회적 자본'을 구축하는 데 결정적 역할을 하고 있다.

  그러나 지역 책임성, 사회적 자본, 시민의 역량 강화 등과 함께 지역사회에 사회문제가 더욱 집중됨으로써 지역사회에 사회서비스의 필요성이 더욱 커지고 있다는 사실은 곧잘 망각되고 있다. 예컨대, 미국의 경우 대도시 빈민가에서 태어난 상당수 어린이의 친부모의 보호대신 위탁가정보호의 대상이 되고 있고, 대도시 빈민가에서의 아동학대, 가족해체, 범죄 등의 발생률도 더욱 증가하는 추세에 있다. 그런데도 빈민가 지역사회의 시민 자원은 매우 빈약하며, 지역기관들의 건설적인 참여도 대단히 어려운 실정이다.

  그런데도 지역사회에 기반을 둔 기관이 공공기관에 비해 보다 효율적으로 사회서비스를 전달하는 것은 분명한 사실이다. 민간기관이 종사자들에게 임금을 적게 주기 때문에 그런 것이 아니라 자원봉사자를 활용하여 인건비 지출을 낮추기 때문이다.

  민간기관이 공공기관에 비해 서비스 대상자들에게 보다 더 다가가고, 보다 덜 관려적이며, 지역의 영향력 있는 집단에 보다 책임 있는 자세를 견지하는 것은 사실이다, 그러나 이것이 사회서비스 전달체계의 효율성을 제고하는 보증수표가 된다는 보장은 없다.