사회복지정책과 경제(2)

3. 사회복지정책과 저축

  적립기금이 아예 없거나 있다 하더라도 지불준비금 정도의 소규모의 자체기금만 보유한 건강보험, 산재보험, 실얼 보험 등의 단기보험은 저축과 거의 관계가 없는 데 비해 장기보험인 사회보장연금은 재정방식이 적립방식일 경우 엄청난 규모의 적립기금 형성되기 때문에 저축과의 관계가 대단히 중요한 문제가 된다.

  사회보장연금을 시행하고 있는 대부분 국가에서 사회보장연금은 국민저축의 상당 부분을 차지한다. 사회보장연금의 가입이 의무적이고, 완전급여를 수급하기 위해서는 일정 기간 이상 가입해야 하기 때문의 시민들은 보통 다른 저축(금융기관, 생명보험, 저축대부조합, 소비자금융 등)에 가입할 여유가 많지 않다. 사회보장연금이 유력한 저축수단이라는 것이다. 이것이 사실이라면, 사회보장연금, 구체적으로 말해 사회보장연금의 보험료는 소비자의 가처분 소득을 줄여 민간저축을 억제하는 효과가 있다.

  보험료 징수를 통해 가처분 소득을 줄이고 저축을 증대시킨다는 것은 소비자지출을 줄인다는 것을 말하고 이는 곧 사회보장연금이 인플레를 억제하는 효과가 있다는 것을 의미한다. (보험료 징수 → 가처분소득 감소→ 소비지출 감소→ 인플레 억제), 그러나 수급자가 증가하여 보험료 징수액보다 급여액이 많아지면 소비가 증가하여 인플레를 자극한다. (사회보장연금 수급자 증가 → 급여액 증가 → 소비 증가 → 인플레 자극), 말하자면 사회보장연금은 저축을 증가시키기도 하지만 소비를 증가시키기도 하며, 따라서 인플레를 억제시킬 수도 있고 반대로 인플레를 야기할 수도 있다는 것이다.

  그리고 보험료 부담이 가처분 소득을 줄여 저축까지 억제한다는 것은 저소득층에게 해당하는 말이며, 사회보장연금 이외에도 저축할 여유가 있는 중산층 경우 사회보장 연금이 저축습관을 강화시켜 오히려 저축을 늘리는 효과를 가질 수도 있다는 주장도 있다.

  부과방식의 사회보장연금을 개인 저축을 감소시킬 가능성도 있다. 왜냐하면 사회보장연금에 가입하고 나면, 노후 대비를 위한 저축을 필요성이 감소하기 때문이다. 그러나 반대로 사회보장연금이 저축을 증가시킬 수도 있다. 사회보장연금은 조기퇴직을 조장함으로써 간접적으로 저축을 증가시킨다. 퇴직 후 기간이 길다고 생각할 경우 퇴직 전에 보다 많은 저축을 할 것이기 때문이다.

  여러 학자가 이에 관해 실증적인 연구를 했으나 결정적인 연구결과는 나오지 않았다. 일부 연구는 사회보장연금이 저축을 억제하는 효과가 있다고 하고, 일부 연구는 이를 부정하였다. A. Munnell의 초창기 연구에 의하면 사회보장연금은 저축을 억제하였다. Rejda와 Schmidt는 사회보장세와 개인연금 간의 역관계 (inverse relationship : 사회보장세가 증가하면, 개인연금 가입률이 감소)를 밝힌 바 있다. Gullason 등은 사회보장연금과 노후보장성 저축과는 역관계에 있지만, 다른 저축에는 별다른 영향을 미치지 않는다는 사실을 밝혀냈다.

  요약하면 사회보장연금과 저축과는 관계는 그리 명확하지 않다는 것이다. 연구결과가 상반되는 이유는 ① 일반시민들이 저축하는 이유가 퇴직뿐만 아니라 긴급사태, 휴가, 새 차 구매 등 다른 것들도 있는데, 이를 고려하지 않았기 때문이다. 사회보장연금이 저축을 감소시켰다. 하더라도 이런 다른 저축요인들이 그 효과를 상쇄시켰을 가능성이 있다. ② 저축을 설명하는 생애주기 모델이 불충분했다. 생애주기 모델은 개개인은 생애 총소득, 이자율, 가족 구성, 소비성향 등을 고려한 자신들의 경제적 미래에 대해 명확한 전망을 갖고 있다고 가정한다. 다시 말해서 개인은 지출과 저축에 입각하여 평생 합리적이고 복잡한 결정을 한다는 것이다. 그러나 많은 사회과학자는 개개인이 그렇게 합리적이고 과학적인 결정을 하는지에 대해 회의적이다. ③ 연구자들은 사회보장 연금이 없을 경우 자녀들이 부모를 부양해야만 하고, 따라서 그에 소모되는 비용만큼 저축을 줄여야 한다는 사실을 고려하지 않았다. ④ 연구자들은 사회보장연금이 없을 경우 대규모 공공부조 프로그램이 필요한데, 이는 시민들의 조세부담을 증가시켜 결국 저축을 감소시킬 것이라는 사실을 고려하지 않았다.

  한편, 최근에 사회보장의 민영화가 사회보장의 가장 큰 쟁점이 되면서 사회보장연금의 저축 효과 문제가 새삼 관심을 끌었다. 사회보장연금의 민영화를 주장하는 사람들(World Bank가 가장 대표적)은 기존의 부과방식연금이 저축 효과가 거의 없는 반면에 적립방식연금은 개인 계좌에 매달 보험료가 적립되기 때문에 당연히 저축 효과가 있다고 주장하고, 바로 이런 저축 효과를 부과방식의 사회보장연금을 적립방식의 확정 기여연금으로 바꾸어야 한다는 주장의 논거로 삼고 있다.

  World Bank는 기존의 부과방식연금이 급여와 기여 간의 연계성이 약해 가입회피와 노동시장의 왜곡을 야기하고 있다고 주장한다. 개발도상국의 경우 광범위한 비공식부문의 존재와 과세능력의 약화가 이에 기인하는 바 크다는 것이다. 그리고 부과방식연금이 제도 초기에 소수의 가입자에게 과도한 혜택을 부야 함으로써 저축한 것 이상을 소비하게 하였다. World Bank는 이를 저축률과 경제성장 하락의 주범으로 보고 있다. 또한 부과방식연금이 저축률을 하락시키지는 않는다. 하더라도(전술한 때로 1950년대와 60년대 미국에서 있었던 각종 소사연구에 의하면, 사회보장연금이 저축률을 하락시킨다는 것도 있고 그렇지 않다는 것도 있었다.) 완전 적립방식연금은 부과방식보다 저축률이 높고, 주식과 채권 등에 투자되어 자본시장을 발전시키는 것은 부인할 수 없는 사실이라고 주장한다.

  그렇지만 World Bank는 법정연금의 저축률(보험료율)이 5% 미만일 경우 자본형성에 미치는 영향은 미미할 것이라고 한다. 왜냐하면 법정저축만큼 개인 저축을 줄여 저축 효과가 상쇄되기 때문이다. 법정 적립방식연금의 보험료율 높고, 가계대출과 같은 대안이 제한되어 있을수록 그리고 연기금이 부동산과 귀금속 대신 주식과 채권에 투자될 때 저축 효과가 크다고 지적한다.

  그러나 적립방식연금의 저축제고 효과에 관한 증거는 다소 모호하다. World Bank도 저축률과 관련된 변수가 만휴아 법정저축의 순수 저축률 제고 효과를 가려내기가 쉽지 않고, 저축기금이 보유한 막대한 금융자산의 저축 효과를 산출하기도 대단히 어렵다는 사실을 인정한다. 그러면서도 World Bank는 적립방식연금의 저축과 자본형성 제고 효과를 예를 들어 주장한다.

  칠레가 1981년 기존의 부과방식 사회보장연금을 완전 적립방식의 개인 계정연금으로 개편한 이후 저축률이 상당히 증가했다는 것인데. 그들이 제시한 자료에 의하면, 실제로 국내 저축률이 1986년 10% 이하에서 1996년 29%로 증가했다. 이 중 공공부문 저축률(1983년 GDP 0.1%에서 1993년 5%로 증가)이 큰 비중을 차지했다. 이들은 저축률 증가가 경제성장을 촉진하고, 경제성장은 민간부문 저축률을 제고한다고 확신하고 있다. 연기금은 단기간에 칠레에서 가장 큰 기관투자자로 성장했으며, 투자 수익률도 상당하여 1981~1990년 평균 수익률이 10.4%(전체 재정투자의 평균 수익률 7.8%)에 달했다.

  그리고 1970, 80년대 싱가포르와 말레이시아는 아시아 저츅률 1, 2위를 기록했으며, 싱가포르의 중앙공제기금이 보유한 자산은 1976년 GDP의 28%에서 1991년 76%로 급증하였고, 말레이시아의 노동자제공의 보유자산이 1980년 GDP의 18%에서 1991년 41%로 증가했다고 한다.

  그러나 칠레가 부과방식에서 적립방식으로 전환한 이후에도 저축률에 별다른 변화가 없다는 주장도 있고(ILO/ISSA의 주장), 싱가포르와 말레이시아의 공제기금의 경우에도 저축률과 관련된 변수가 많아(노후대책만이 저축 동기는 아니다. 이는 World Bank도 인정한다) 적립방식과 연기금 보유 금융자산의 순수한 저축률 증가 효과를 가려내기는 연간 어려운 게 아니다.