사회복지정책과 경제(4) 및 사회복지정책의 역사(1)

4. 경기변동과 사회복지정책

앞에서 사회복지정책 저축, 투자, 경제성장 등 경제에 미치는 영향에 대해 살펴보았는데, 역으로 경기변동이 사회복지정책에 미치는 영향도 있다. 사회복지정책, 특히 사회보장에 대한 경기 후퇴와 인플레의 영향이 그것이다.

경기 후퇴가 사회보장 재정에 미치는 영향 [그림표]

경기 후퇴	→	· 소득감소→ 보험료 수입 감소 · 실업자 증가 → 보험료 납부자 감소 · 사회보장기금 보요자산의 가치 하락	→	사회보장 재정수입감소
	→	· 실업자 증가 → 실업금여 · 공공부조 지출 증가 · 조기 퇴직자 증가 → 노령연금 수급자 증가	→	사회보장 재정지출의 증가

  첫째가 사회보장에 대한 경기 후퇴의 영향이다. 경기 후퇴는 사회보험의 재정수입을 감소시키고, 지출을 증가시킨다. 재정수입의 감소는 ① 소득수준이 감소되어 보험료 수입이 감소하고, ② 실업자가 증가하여 보험료를 납부하는 사람의 수가 감소하며, ③ 사회보장기금이 보유한 자산(현금과 부동산)의 가치가 하락하여 발생한다. 지출의 증가는 ① 실업자가 증가하여 실업자를 대상으로 하는 실업보험과 실업이 야기한 가족해체와 관련된 공공 지출이 증가하고, ② 조기퇴직으로 노령연금 수급자가 증가하여 관련 지출이 증가하여 일어난다. 

  둘째는 인플레가 사회보장에 미치는 영향이다. 인플레는 사회보장의 수입을 감소시키고, 사회보장의 지출은 증가시킨다. 인플레가 사회보장 수입을 감소시키는 이유는 ① 인플레로 소득의 실질가치가 감소하고, ② 사회보장 기금의 실직가치가 감소하기 때문이다. 아울러 인플레는 장기적으로 사회보장 기금 수입의 실질적인 가치도 하락시킨다. 그리고 인플레는 사회보장 지출을 증가시킨다. 인플레는 최저수준에서 생활하는 인구의 소득의 실질가치를 하락시키는데, 이를 보상하기 위해 사회보장기금의 지출 증가하는 것은 필연적이다. 

인플레가 사회보장재정에 미치는 영향 [그림표]

인플레	→	· 소득의 실질가치 감소 → 보험료 가치 감소 · 사회보장기금의 실질가치감소 · 사회보장기금 수입의 실질가 치감소	→	사회보장 재정수입의 감소
	→	· 빈곤가구 소득의 실질가치 감소	→	사회보장 재정질출의 증가

보너스

경기번동과 사회복지정책

경기 후퇴는 사회보장의 재정수입을 감소 시키고, 지출은 증가시킨다. 인프레는 사회보장의 재정수입을 감소시키고, 지출은 증가시킨다.

1. 사회복지정책 역사의 세 단계

  헝가리 과학아카데미의 Ferge는 사회복지정책의 역사를 < 표 6-1 >과 같이 세 단계로 구분한 바 있다. 첫 번째는 빈민 단계이다. 빈민법은 유럽 절대왕정 시대의 국가정책으로서 그 대상자는 걸인과 부랑자 및 구제가치가 있는 빈민이고, 정책의 시행 주체는 절대주의 국가. 교화, 봉건 영주였으며, 시행 주체가 인정하는 대상자의 욕구는 최소한의 생존에 국한되었다. 그리고 정책수단으로는 부랑자와 빈민을 시설(구빈원, 작업장)에 수용 보호하거나 주거나 있는 빈민에게는 구호금품을 제공하거나 하는 방법을 사용했는데, 오늘날의 시설보호와 거택보호에 해당된다. (빈민법은 생계능력이 없는 빈민만을 대상으로 하고 그 재정을 국가가 마련했다는 점에서 공공부조의 효시였다) 또한 당연한 말이지만 빈민법을 통한 구제는 그 대상자의 권리와는 전혀 무관했으며, 급여는 그 제공자인 국가와 교회의 완전한 재량에 좌우되었다. 비민법 단계에서는 정책의 대상이 되는 사회문제를 경제와 무관한 주변적인 문제로 인식하였다. (Ferge는 사회복지정책과 경제의 관련성에 초점을 두었다.)

  두 번째는 사회보험 단계이다. 1880년대 독일 비스마르크 사회입법에서 시작된 사회보험은 그 주된 대상자가 노동자계급(특히, 산업 프롤레타리아트)이었고, 정책 주체는 행정책임자인 국가와 대상자들의 대변인 노동조합이었으며, 보장의 대상이 되는 욕구는 산업화 · 도시화로 인한 사회적인 위험, 즉 산업재해 실업, 질병 노령화 등이었다. 주요제도는 사회보험이고(단, 공중보건 · 교육 · 주택복지가 이 단계에서 시작), 권리 수준은 사회보험 가입자로서 보유하는 권리, 즉 구매한 권리(purchased right : 사회보험에 가입하여 보험료를 부담함으로써 수급권을 보장받는다는 점에서) 였다. 또 사회복지정책은 경제에 종속적(잔여적)이었다.

  세 번째 단계는 제2차 세계대전 직후 영국에서부터 시작된 복지국가이다. 복지국가는 사회복지정책의 대상자를 전 국민, 즉 시민으로 확대했고, 그에 따라 국가와 함께 시민들의 조직인 시민단체가 사회복지정책의 주체가 되었으며, 대상 욕구 역시 국민 최저이상으로 확장되었다(또 직업 보장, 즉 완전고용과 복지의 관련성이 중시되었다.) 또 전 국민으로 확대된 사회보장과 시장을 보완하기 위한 케인스주의적 사회경제정책이 핵심 정책수단(제도)이 되었으며, 시민들의 복지 수급권, 즉 시민권이 완전히 보장되었다. 사회복지정책이 사회적으로 차지하는 비중이 커짐에 따라 경제와도 대등한 관계를 갖게 되었다.

사회복지정책의 세 단계 [그림표]

단   계	대상자	복지 주체	대상 요구
빈민법	걸인, 부랑자,  구제 가치가 있는 빈민	국가 / 교회 / 봉건 영주	최소한의 생존
사회보험	노동자계급	국가, 노동조합	산업화 · 도시화로 인한 사회적   위험에 대한 최소한의 지원
복지국가	시민, 개인	국가. 시민단체	국민최저이상, 직업보장  (완전고용)과 복지의 관련성 중시
단   계	주요 제도	권리 수준	경제와의 관계
빈민법	시설 및 거택보호,  공공부조	무 권리 /   정책 당국의 재량	주변적 / 사회문제를 경제와   무관한 것으로 인식
사회보험	사회보험,  공중보건 · 교육 · 주택  복지의 시작	사회보험에 입각한   권리(구입한 권리)	경제에 종속/ 잔여적 복지정책
복지국가	확대된 사회보장,   시장을 보완하기 위한  케인스주의적 사회경제정책	시민권	경제와 거의 대등한 파트너 관계

  그러나 이런 세 단계론이 완전한 것은 아니다. 빈민법 때문이다. 빈민법을 사회복지정책으로 간주하면, 사회복지정책과 사회복지의 역사가 다를 바가 없어진다. 사회복지정책은 자본 중의 성립과 함께 등장한 노동자계급을 대상으로, 그리고 노동자 노동자 계급과 자본가계급 간의 갈등과 대립을 완화하기 위한 정책수단으로 만들어졌다. 반면에 빈민법은 절대왕정 시대에 농촌 노동력에 대한 통제(농촌 노동자의 임금과 노동력의 이동 억제, 그리고 노동능력이 있는 부랑자 노동력의 강제 활용)를 위해 절대 주위 국가가 제정하였다.

  따라서 빈민법을 사회복지정책으로 보기는 어렵다. 다만, 빈민법이 완전히 소멸한 것이 아니라 빈민을 대상으로 하는 근대적인 사회복지정책인 공공부조로 이어졌다는 점을 인정하여 사회복지정책의 뿌리 또는 사회복지정책의 전사(前史)로 간주할 수는 있을 것이다.

  그리고 세 단계론은 1970년대 후반 이후 나타난 복지국가의 후퇴 상황을 반영하지 못하고 있다. 현재 복지국가의 주여 제도들의 틀이 유지되고 있고, 또 여전히 국가재정의 상당 부분이 투입되고 있다는 점에서 복지국가 파산했다고 보기는 어렵지만, 신자유주의와 그 뒤를 이은 제 3 의 길 노선에서 볼 때 제2차 세계 대전 이후의 케인스주의적 복지국가는 더 이상 설 자리를 잃었다고 보는 게 현실적이다.