사회복지정책의 역사(2)

2. 빈민법 시대

  빈민법은 중세 봉건제가 쇠퇴하고 절대주의 국가 성립하면서 등장했는데, 농촌의 부랑자에 대한 사회통제책으로서 노동력을 중시한 중상주의 국가정책이었다. 

  빈민법의 전형적인 예는 영국에서 찾을 수 있다. 14~16세기에 노동임금의 억제를 위해 농촌 노동력의 이동을 억압한 여러 빈민법, 절대주의 국가의 성립(튜더 왕조의 성립)과 함께 빈민구제의 책임이 교화가 아닌 국가에 있다는 점을 명기하고, 국가의 부랑자 통제를 보다 체계화(빈민법 대상자들의 분류)한 엘리자베스 빈민법(1601), 부랑자를 연고가 있는 곳으로 주장하기 위해 제정한 정주법(1662), 구빈비용의 충당을 위해 교구가 연합하여 빈민 공장을 설립 운영하는 것을 허용한 토마스 길버트법 지원하는 것을 법제화한 스핀엄랜드법국가의 구제활동을 제한하고 구빈비용을 억제하기 위해 만든 신빈민법(1834) 등이 그것이다.

  이상과 같은 여러 빈민법 중에서 신빈민법은 역사적으로 중요한 의미가 있다. 신빈민법이 제정된 19세기 초에는 자본주의 진전과 함께 도시의 노동자계급이 등장했고, 이들의 열악한 생활조건, 만성적이고 주기적인 실업, 극도의 저임금, 열악한 위생과 보건 등 이전의 농촌 부랑자 문제와는 질적으로 다른 새로운 사회문제가 야기되었다. 따라서 본건 사회의 농촌 노동력과 농촌 사회로부터 이탈한 부랑자에 대한 억압 책이었던 기존의 빈민법으로 는 이러한 문제에 대해 적절히 대처할 수가 없었다. 이에 대해 영국의 지배층은 빈민법을 대체하는 새로운 사회입법(19세기 말 독일의 사회보험과 같은)을 만들 생각은 못 하고, 기존의 빈민법을 수정(사실은 계약)함으로써 대처하고자 했다. 그것이 시대착오적인 신빈민법이었다.

  그리고 신빈민법은 이른바 열등 처우의 원칙을 적용했다는 점에서도 의미가 있다. 열등 처우의 원칙은 빈민법의 폐지를 주장한 자유주의자 맬서스의 주장을 반영한 것으로 구제대상 빈민의 생활 수준은 최하층의 독립근로자의 생활 수준과 같아서는 안 되는 조건에서만 구제가 제공되어야 한다는 것을 말하는데, 이 원칙은 노동 가능한 빈민에 대한 구제를 국가 거절할 수 있는 법적 · 논리적 근거를 갖게 만들었다.

  여하튼 봉건적 · 중상주의적인 국가정책인 빈민법은 봉건제의 약화와 자본주의의 진전으로 계급구조와 빈민의 성격이 변화되자 시대 상황에 맞지 않게 되었다. 이제 빈민법은 자신의 자리를 사회보험에 내주게 되었다.

보너스

열등처우의 원칙

열등처우의 원칙이란 구제대상 빈민의 생활수준은 최하층의 독립 근로자의 생활수준과 같아서는 안 되는 조건에서만 구제가 제공되어야 한다는 것을 말한다. 열등처우의 원칙은 1834년 영국 심빈민법의 핵심 원칙이었으며, 빈민법 페지론자이자 자유주의자인 맬서스의 영향을 크게 받았다. 열등처우의 원칙은 노동 가능한 빈민에 대한 구제를 국가가 거절할 수 있는 법적 · 논리적 근거를 갖게 만들었다.

3. 사회보험 시대

  자본주의는 농촌의 노동력을 공장으로 대거 흡수함으로써 부랑자 문제를 근본적으로 해소하는 대신 프롤레타리아트는 새로운 계급을 출현시켰고, 실업자라는 새로운 사회문제를 야기했다. 이에 대한 대응책으로 등장한 것이 사회보험이었다. 빈민법이 봉건적인 국가 정책이라면 사회보험은 자본주의적인 사회복지정책이다. 사회보험은 사회적 위험, 즉 산업재해 노령으로 인한 정년퇴직, 각종 질병, 실업 등 본건 시대에는 존재하지 않았던 위험에 대응하기 위해 만들어졌으며, 그 주된 대상자가 프롤레타리아트(후에 화이트칼라와 도시 · 농촌의 자영업자 계층에게로 확대되었지만, 사회보험의 도입 초기에는 산업 노동자만을 대상으로 했다.)였고, 재정을 자본가, 노동자, 국가 등 삼자가 부담한다는 점에서 가장 대표적이고도 전형적인 자본주의적 복지정책이다. 따라서 자본주의의 출현과 발전에 따라 사회보험이 등장한 것은 필연적이었다.

  사회보험 시대는 19세기 말에서 20세기 중반까지 비교적 짧았지만, 진정한 의미에서 사회복지정책이 시작된 시기였다. 자본주의는 시장과 이윤 동기가 모든 것을 압도하게 하였다. 구매력을 갖지 못한 사람은 인간의 기본적인 욕구조차 충족하기 힘들게 되었다. 이렇게 시장이 인간의 기본적인 욕구보다 더 큰 비중을 갖게 되자 기본적 요구의 충족 또는 사회적 재생산을 위한 새로운 제도의 출현이 불가피해졌다. 그것은 국가의 재량이나 교회의 자선에 기초한 빈민법이나 개개인의 능력에 기반을 둔 시장경제의 논리(약육강식의 논리, 적자생존의 논리)와는 다른 논리, 즉 사회복지수급권리(비록 처음에는 제한된 권리였지만)에 따라야 했다. 그것이 사회보험이었다.

  사회보험의 도입과 확대는 비 시장활동의 확대를 의미했다. 그렇게 된 데에는 다음과 같은 이유가 있다. 산업화는 복잡한 산업기술을 지닌 숙련 노동자를 요구했다. 이들은 수준 높은 문화, 교육, 자율성을 지녔다. 이들의 확보를 위해 자본과 국가는 사회복지정책의 필요성을 인정하지 않을 수 없었다. 그리고 노동자계급이 즉 자계 급에서 대자 계급으로 변화되었다는 점도 중요하다. 이들은 보다 나은 근로조건(임금과 복지)과 인간 존엄성, 즉 사회복지에 대한 기본적인 권리를 요구했다.

  사회보험은 나라별로 등장배경과 성장 과정에서 큰 차이를 보이고 있다. 이 말은 나라별로 사회보험의 역사를 일일이 기소한다는 것은 대단히 복잡한 일이라는 것을 의미한다. 따라서 사회보험의 역사에서 큰 의미를 갖는 역사적 분기점을 찾아 그냥요과 의의를 살펴보는 것이 합리적이고 능률적이다. 세계 최초의 사회보험인 1880년대의 비스마르크 사회입법, 영국 복지국가의 출발점이 된 1911년 국민보험, 미국 사회보장의 요체인 1935년 루스벨트 사회보장법 등이 그것이다. 그리고 공공부조가 빈민법에서 나온 데 비해 사회보험은 공제 조합에 기원을 두고 있다는 사실을 고려할 때 사회보험의 역사를 서술하기 위해서는 공제 조합의 역사에 대해 살펴본다.