사회복지정책의 이론(1)

1. 수렴이론

 수렴이론 또는 산업화론은 경제발전이 상당한 수준에 도달하게 되면 사회복지가 유사한 형태로 수렴된다는 이론을 말하는데, 선진 자본주의 국가의 사회복지가 유사해질 뿐만 아니라 선진 자본주의국가와 선진 사회주의 국가의 사회복지까지도 비슷해진다고 한다.

  사회복지제도의 수렴에 있어서 중요한 요인은 기술발전이다. 기술발전은 사회복지를 포함한 제반 제도를 유사하게 만든다. 체제를 떠나 기술이 국가발전의 원동력임 인식한 국가(냉전하에서 우주 공간을 높고 벌인 미소간의 경쟁이 좋은 예이다)는 기술발전을 조직하고 기획하며, 복잡한 기술개발에 필요한 환경 구축을 지원 하게 되는데, 기술개발에 필요한 환경구축의  하나로  사회복지가 활용되고 그러다보면 자보주의 국가는 물론 양 체제의 사회복지가 비슷한형태를 갖추게 된다는 것이다.

  자본주의 국가의 경우 기술발전이 주도하는 사업화는 새로운 사회적 욕구를 유발한다. 산업화로 인한 도시화, 이혼의 증가, 지리적 이동, 핵가족화는 가족 기능을 약화하고, 이는 가족에 대한 지원을 필요로 한다. 동시에 산업화는 젊고 잘 교육된 노동력을 원하기 때문에 병자, 실업자, 편부모 가족, 노인 등은 고용문제에 직면한다. 이런 취약계층은 산업화로 인하여 전통적인 가족의 지원을 받을 수 없다. 결국 국가의 지원이 불가피해진다. 이는 곧 국가의 자비심이 동기가 된 건 국가의 다소 자동적인 대응이건 산업화는 사회복지의 확대를 야기한다는 것을 의미한다.

  그리고 산업화는 잘 교육받고, 건강하며, 생활이 안정된 노동력, 나아가 자신이 속한 조직에 충성심이 강하고 사기가 높은 노동력을 필요로 하는데, 이는 복지 프로그램을 통해서 충족된다. 말하자면, 산업사회의 사회복지정책은 전문적이고 기술 수준이 높은 고급 노동력의 양성에 기여할 뿐만 아니라 생산성 향상을 위한 유인정책이 됨으로써 산업화에 기여하는 것이 된다는 것이다.

  선진 자본주의 국가에서의 사회복지수렴현상에 관한 실증적 연구는 Wilensky와 Gordon에 의해 이루어진 바 있는데. 이들은 연금제도에서 수렴현상을 확인하였다. 연금의 경우 정액제 연금에서 출발한 나라도 있고(영국), 소득비례연금부터 시작한 나라(스위스)도 있지만. 현재는 대부분 국가가 두 제도 모두를 시행하고 있다. 반면에 Alber(1981)는 서유럽 13개국의 실업보험을 분석하였는데, 자격요건, 관대함 제정 등에서 수렴현상을 발견하지 못했다. 그 대신 그는 실업보험에서 급여 지금 기간의 수렴현상을 확인했다.

  한편, 수렴이론은 그 기반을 경제발전론에 두고 있다. 경제 발전론은 사회복지정책을 경제 발전의 종속변수로 간주하는 입장으로서 논리는 아주 간단명료하다. 경제성장(국가의 풍요)이 복지비 지출에 필요한 자원을 확보(사회복지의 확충)해 준다는 것, 쉽게 말해서 돈이 있어야 복지를 할 수 있다는 것이다.

  경제발전과 복지의 관계에 관한 실증적 연구는 Wilensky(1975)와 Hanneman(1977)이 대표적이다. 이들은 선진 12개국의 경제발전 수준(에너지 소비율, 도시화율, 문자해독률 등으로 측정)과 사회복지 수준(GDP 중의 복지 예산 규모, 복지제도의 연륜 등으로 측정)을 분석하여 양자 간에는 상당한 관계가 있음을 증명하였다. Aaron (1967)도 21개국의 1957년도 자료를 분석하여 1인당 국민소득과 1인당 사회보장 예산이 상관관계가 가장 높다는 사실을, Peter(1972)도 프랑스, 영국, 스웨덴 3개국의 1850~1965년의 시계열분석을 한 결과 1인당 GNP와 복지비 지출 간에는 상관성이 있는 것을 확인하였다. 그리고 Hage와 Hanneman(1977)은 영국, 프랑스 이탈리아 3개국의 1870~1965년의 시계열 자료를 분석하여 사회보장 지출과 자원 규모(1인당 GDP, GDP 중 정부지출 비율, 노동력 규모 ) 간에는 높은 상관성이 있음을 밝혀냈다. Cutright(1965), Pryor(1968), Perers(1972), Hage와Hanneman(1977)등의 연이은 연구에서도 경제성장과 복지비 지출 간에는 상관성이 있는 것이 확인되었다.

  이상의 논리를 정리하여 도식화면[그림 9―1]과 같다, 산업화(기술)는 경제성장을 가져오는 동시에 새로운 사회적 요구를 유발시키며, 경제성장은 복지 확충에 필요한 자원을 제고하고, 새로운 욕구는 새로운 복지 프로그램을 등장(복지국가)시키게 만든다.

[그림 9―1] 수렴이론의 기본 명제

				새로운 욕구
			↙	↑	↘
		신업화 / 기술		｜ ｜	복지국가
			↘	｜	↙
				경제성장

  다음은 자본주의 · 사회주의 양 체제에서의 사회복지 수렴현상을 살펴보자. Mishra는 이를 다원주의적 산업주의로 설명했다. 다원주의적 산업주의란 극단적인 국가통제 주의와 자유방임주의의 중간지점에 존재하는 체제로서, 자유방임적 자본주의체제는 시민의 기본적 요구를 충족시키기 위한 국가개입, 즉 사회복지정책을 도입하고, 공산주의체제는 자원배분의 효율성을 기하기 위해 시장을 도입하게 되어 양 체제가 유사해지는 것을 말한다. 다시 말해서, 사회통합을 위해 자본주의 체제는 국가의 통제를 효율성과 창의성의 증대(생산과 소비에서의 분권화 이는 자본주의체제의 기업복지와 유사)를 위해 공산주의체제는 통제의 분산화를 기하다 보면 양자가 수렴한다는 것이다.

  요약하면 문화적 · 정치적 전통이 아닌 산업화(경제성장)가 양 체제의 사회복지정책 수준을 비슷하게 만든다는 것인데, 이를 지지하는 학자들에 의하면, 자본주의와 사회주의 두 체제 국가의 경제발전수준이 비슷하며, 사회복지정책 수준도 비슷하며, 기본적인 사회복지정책 프로그램, 대상자의 확대 고정, 복지비 증가 추세 등에서 비슷한 양상을 나타냈다. Pryor(1968)는 7개 공산국가와 7개 민주국가를 분석하여 경제발전 수준을 통제하면(체제와 관계없이 같은 경제발전 수준 내에서), 체제별(자본주의와 사회주의 체제)로 복지비 지출 규모에 차이가 나지 않는다는 사실을 발견했다.

  선진 자본주의 국가에서의 대해서도 비판이 적지 않다, 즉 기본적인 제도 대상자 확대 과정, 복지비 증대 추세 등에서의 수렴현상만을 다루고 있고, 각 복지 프로그램의 세부적인 내용에서의 수렴은 제대로 규명하지 못했다는 것이다. 다시 말하자면, 산업화 → 사회복지 확대를 자동적인 것으로 간주함으로써 그 메커니즘을 규명하는 데 실패했다는 것이다. 이렇게 비급적 시각을 갖게 되면, 집단과 계급 간의 갈등, 가치의 이데올로기, 기득권 민주화와 같은 정치적 요인 등 중요한 변수들을 배제하게 된다. 또한 이 이론으로는 복지국가의 재정문제와 복지국가에 정치적 지지의 약화현상을 예측할 수가 없었다. 사회복지가 산업화에 대한 대응책이라면 복지국가에 대한 정치적 반대가 나오기 힘들다. 균형을 강조하는 기능주의 관점과 복지국가의 책임을 인정하는 것만으로는 1970년대 복지국가의 위기를 설명할 수는 없는 것이다.